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湖北省黄冈市人民检察院

黄梅:查封、扣押、冻结等侦查措施的监督机制构建

时间:2019-12-11 来源: 访问量:

                                  

  一、 当前查封、扣押、冻结等侦查措施的法律监督现状

  (一)立法现状对查封、扣押、冻结等侦查措施的法律监督缺乏可操作性

      查封、扣押、冻结等侦查措施的实施,对于司法机关获取证据资料,查明案件事实和及时的侦破案件具有重要意义。是侦查机关保障侦查活动顺利进行的重要手段之一。关于这些侦查措施主要规定于《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》以及《公安机关办理刑事案件程序规定》之中。刑事诉讼法第二章第六节较为具体的规定了查封、扣押、冻结等侦查措施的实施条件和程序,但对于这些措施的法律监督方面规定却少有涉及,虽然条文中对这些措施都有相应的禁止性规定,但是对于侦查机关违反禁止性规定、违法实施侦查措施以及法律监督和救济手段等方面,在立法上还十分欠缺,这也导致这些禁止性规定大多沦为口号。其他法规和司法解释关于这些侦查措施的规定都是以刑诉法为基础的细化。其中刑诉规则中在侦查活动监督一节规定了:检察机关在对侦查活动实行监督中发现侦查机关“对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施,或者应当解除查封、扣押、冻结不解除的”违法行为予以纠正。对于检察机关发现公安机关侦查活动中的违法行为,对于违法情节较轻的以口头方式提出纠正意见,对于违法情节较重的发出书面纠正违法通知书,构成犯罪的移交有关部门依法追究刑事责任。修改后的刑诉法第一百一十五条规定了当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员违法行为的申诉、控告权,其中明确规定了对“应当解除查封、扣押、冻结不解除”的行为可以申诉或控告。一定程度上填补了当事人法律救济途径的空白。但总体来说,当前对查封、扣押、冻结等侦查措施的法律监督在法律的可操作性层面尚处于真空状态。

  (二)现实情况

      我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”;《人民检察院组织法》第十三条第二款规定:“人民检察院发现公安机关的侦查活动有违法情况时,应当通知公安机关予以纠正。”法律赋予了检察机关相应的法律监督职责,但由于刑诉法在具体操作上的法律空白,使得对查封、扣押、冻结等侦查措施的法律监督在现实执行方面趋于形式化,并未真正发挥出侦查监督的作用。以H地基层人民检察院数据为例:2016年全年纠正侦查机关违法案件3535人,其中纠正侦查取证违法5件、办案程序违法21件,执行违法9件,均未涉及对查封、扣押、冻结等侦查措施违法的监督2017年全年纠正侦查机关违法案件4343人,其中纠正侦查取证违法8件、办案程序违法26件,执行违法9件,均未涉及对查封、扣押、冻结等侦查措施违法的监督2018年该地检察机关全年纠正侦查机关违法案件4949,虽然查处纠正违法案件力度增大,但依旧未涉及对查封、扣押、冻结等侦查措施违法的监督实际执行法律监督活动,对侦查活动的法律监督,主要采取书面审查(阅卷)为主,讯问犯罪嫌疑人为辅的方式,且在讯问犯罪嫌疑人时,对查封、扣押、冻结等侦查措施的相关方面也少有涉及,即便对某些案件提前介入进行监督,由于种种阻力检察人员也很难获得第一手资料,侦查活动的监督效能也会随之被削减,并不能形成实质上的法律监督。

  二、 侦查措施的法律监督机制形成的法理基础

  (一)历史背景与渊源

  我国的法律监督制度,源于列宁的法律监督思想,以前苏联的社会主义法律监督制度为框架,结合我国法律的职权属性和现实国情,在新中国成立初期已初步确定,经过战争的洗礼和革命的动荡,在1982年《宪法》的修改颁布后最终形成。对侦查措施的法律监督也是随法律监督制度的完善而逐步具体化。九十年代后,开始着眼法律现代化和全球化,逐步学习并借鉴了域外相关制度,着力探索一条中国特色的法律监督体系。

  (二)诉讼模式

  诉讼模式代表着一国法律制度的基本形态,诉讼模式的选择也反映着一国法律的历史传统和法律社会的基本构成。侦查程序是诉讼构造的重要环节,对侦查措施的法律监督也应当以诉讼模式为基础。我国的诉讼模式为职权属性,这决定了我国侦查程序的职权性,侦查机关可支配强大的公权力并成为侦查程序的主导者。在某种程度上,我国的诉讼运行也是以侦查程序为重心开展而来,这与英美等国“审判中心主义”完全不同,造成这些差异的最直接原因就是诉讼模式的选择和诉讼的基本构造。我国的侦查程序为单向“线性结构”,即侦查机关→侦查对象,对侦查措施的运用采用程序外监督,并且这种监督往往为事后书面审查监督;而英美等国的侦查程序为“三角形结构”的对抗式构造,与审判构造一样具有同步性和抗辩性,并以参与的方式实现了对侦查措施的控制。因此,可以说职权式的诉讼模式是我国侦查措施法律监督制度形成的重要基础。

  (三)法治理念

  不同法律制度的形成都有相应的法治理念辅佐,法治理念是法律制度形成的深层因素。犯罪控制与集体安全一直是我国法律所追求的最高价值,这种法律价值理念在一定时期内与整个社会价值理念是相符合的,在某种情况下,程序的正义性和个人的人权保障必须为打击犯罪和保障社会安全做出让步,并且能得到大多数社会成员的认同,此时侦查机关所具有的强职权属性就不可或缺,而对侦查措施的法律监督也会被忽视。价值理念也是诉讼模式选择的重要因素,这也为我国的职权式诉讼模式奠定了法理基础。与此不同,实行当事人主义诉讼模式的英美法系国家,社会公民对公权力的执行者一开始便持不信任态度,制定法律的主要目的之一就为了约束公权力,使公民个人权利免受侵犯,他们普遍认为法律如果无法保障公民的个体权利,那么整个社会集体就更加不会安全,他们普遍遵循法律的正当程序这看得见的正义,即便对侦查活动造成阻碍甚至放纵犯罪,也并没有偏离整个社会的价值追求和国家的法治理念。

  三、 域外查封、扣押、冻结等侦查措施的法律规制

  (一) 英美法系

  英美法系国家采用当事人对抗诉讼模式,对侦查措施的控制主要采用令状制度。法律赋予法院的法官有权来颁发令状,未经令状许可公民财产不受任何形式的查封、扣押、冻结等强制措施的制约,即以一种平等对抗的诉讼手段来保障公民的合法权利。并建立司法审查机制,确立正当程序原则,笃信程序正义。发达的律师制度与强大的律师权利,可以为公民提供自侦查开始的同步权利保障,为诉讼中的平等对抗,形成较为稳固的三角形诉讼构造提供有力的条件。在保证诉讼公平防止权力滥用和公民权利保障及权利救济等方面值得借鉴,但滥用正当程序、侦查效率低下、破案率低等弊端也显而易见。

  (二) 大陆法系

  大陆法系国家在侦查方式上通常采用检察机关指导警察进行侦查的检警一体形式,检察机关为专门进行追诉的行政机关,通过与警察的合作也更利于追查犯罪、提起控诉,这也体现出职权主义国家的基本属性,保证了侦查效率。为实现对侦查机关的控制,大陆法系国家也采用由法院来颁发令状的形式,例如法国的预审法官就是专门对侦查阶段的活动进行司法审查,但大陆法系国家的职权性决定了其不能发挥出中立地位应有的作用,由于查明案件事实是其最重要的使命之一,司法审查效果和作用难免被弱化,甚至使本来处于中立的法官也具有了侦查属性,对侦查措施的控制程度也远没有达到英美法系国家。而且为了实现打击犯罪、提高侦破效率,大陆法系国家的法律在对侦查的控制方面往往会规定许多例外来脱离司法控制。

  (三)混合法系

  混合法系国家通常指在法律融合过程中,法律形态兼具两大法系的基本特点,通过吸取两大法系法律中相对合理的成分,平衡不同法系之间的不协调,在本国的法律基础上加以改造,力求使两大法系优势发挥到最大而积极进行改革的国家。代表性的国家主要有日本和意大利,由于两国的法律改革是基于大陆法系借鉴英美法系,在侦查程序上也体现出混合的特点,侦查方式为“两步式”,警察机关负责初查,检察机关负责二次侦查,与大陆法系的检警一体制度不尽相同。对侦查的措施的控制方面,也采用令状制度,并在审查程序中加以当事人化的改革,弱化法官的主动性,探索在打击犯罪和人权保障两种理念中找到合理的契合点。应当看到,混合法系国家在司法体制的当事人化改革上下了很大力度,但不可否认,这些国家不论在制度还是法律思维上都还具有浓厚的职权色彩。归结起来,现代西方各国基本上都抛弃了那种将侦查视为国家对公民个人进行单方面追诉的观念,大体上都能够按照“诉讼”的形态构建侦查程序,将国家追究公民刑事责任的活动纳入“诉讼”的运行轨迹。

  四、 查封、扣押、冻结等侦查措施的法律监督机制构建

  (一)立法层面

  查封、扣押、冻结等通常被认为是较轻程度的强制侦查措施,可由侦查机关自行决定实施,以保障侦查效率。这在一定时期内与我国的法治理念相符合,但随着人权保障、程序正义等诉讼价值的重视,对强制侦查措施等的法律监督应更加法律化和程序化。具体立法方面,应参照审查逮捕的程序进行细化:侦查机关实施查封、扣押、冻结等强制措施,法律规定检察机关应对其必要性进行审查,目前还应当以书面审查为主,讯问犯罪嫌疑人核实相关情况为辅。侦查机关在提请逮捕时,应制作查封、扣押、冻结等侦查措施的《必要性分析书》连同被采取强制措施财产、物品清单,结合案卷材料一并移交检察机关审查;检察人员在依法讯问时应就侦查机关实施的侦查措施等相关问题听取犯罪嫌疑人辩解,并可听取利害关系人意见。发现侦查机关实施侦查措施有错误的,应制作《纠正违法通知书》告知侦查机关在三日内纠正,并将执行情况回证送达检察机关纳入副卷。对依法采取侦查措施的财产、物品等,除现有法律相关规定外,应重点建立涉案物品的保管和封存制度,建议委托中立专业机构负责,减少侦查机关自报、自审、自批造成的涉案物品无序、乱用等现状。结合刑诉法一百一十五条的规定,建立对侦查机关违法、违规实施侦查措施的追责机制,以立法的形式明确法律责任,并纳入检察机关侦查活动监督的考核内容。

  (二)现实执行层面

  法律制度的变革和法治理念的激烈碰撞,往往会产生制度和现实的冲突,也就产生了法律制度形式化和执行难等问题。要扭转此种现状,一方面要求法律的细化且具有适时的可操作性,另一方面则要求社会层面的法律认同,这一点虽然抽象但却符合现实。这就要求侦查机关和监督机关从引领的高度来认真履行法律,为社会的法律认同创造条件。相关的法律培训和价值理念转变的培养必不可少,培养执法人员正确的职业习惯和职业素养,提高检察机关监督水平,形成实质上的侦查控制。具体制度方面,建议检察机关对在侦查活动中存在违法行为的侦查人员建立违法情况记录系统,并根据违法程度设置不同的等级,定期向公安等侦查机关发出不同级别的警报,公安等侦查机关在对相关侦查人员进行晋级或者作出奖励决定时,必须要考虑检察机关对侦查人员的相关评价。建议检察机关对侦查机关定期进行执法检查,在地市范围内进行交叉异地互查,案件与涉案物品共查,市级检察机关牵头巡查,对发现有违法行为的,除按照相关规定发出纠正违法通知书外,还应按照违法情节和程度在相应范围内进行通报,改变违法通知书只通知到个人或部门而不通知领导和机关的现状。就目前实际办案而言,侦查监督部门在办理审查批捕案件过程中,应当一并对涉案查封、扣押、冻结的财物和款项进行审查,在审查决定结果之前对该强制措施作出评价,纠正侦查机关不合理甚至不合法的行为,在侦查机关追求一定的审查结果的压力下,迫使其更加注重该强制措施的规范性,从而形成一种办案习惯。

  (三) 制度优化层面

  关于法律制度改革,单纯的法律移植并不是最佳方法,因为现实中一旦移植后的制度不能和本土法制资源相适宜,并且在不得不适度改变以保持制度平衡性的状态已不能保证原来移植的初衷。笔者更倾向于在我国现有的法律基础上进行制度优化,从短期内来看,侦查机关主导诉讼程序的局面并不会有太大改变,侦查机关所具有的强大侦查权力也不会被较大削减,加强对侦查权力的监督和控制是较为合理和符合国情的做法。对侦查措施的监督,亦应过渡逐步建立检察机关司法审查机制,以审查批准逮捕制度为基础,赋予检察机关审查监督权力,把涉及公民人身、财产权利的侦查措施决定权,纳入到相对合理的司法审查机制中,以实现对侦查权力的控制。

  

作者:陈亚平 肖之云

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